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新立法法实施与建立完备的民族法律法规体系研究

立法法实施15年后首次迎来大修,十二届人大三次会议于2015315通过了《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》。新立法法修改、新增条款或内容70余处,增设了11个法律条文,共105条。[1]新立法法赋予包括30个自治州在内的设区的市地方立法权,完善了立法体制,进一步规范了立法程序,拓宽了公民有序参与立法的途径,引入立法协商,完善了立法听证、论证等制度,注重各个层次立法的备案与审查。立法是国家的重要政治活动,立法法是规定法律规范的效力、等级、制定程序以及解决冲突方式的基本法,在某种意义上来说,是关于“法律的法律”。立法是社会主义法治体系的基础和源头,立法质量的高低、是否具有可实施性直接决定了执法、司法、守法等后续环节的完成质量和效率。此次立法法修改,不仅是具体立法技术和制度细节上的完善,更体现了十八届四中全会“实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”的要求。法律的生命力在于实施,立法质量关乎法治质量。以新立法法为引领,建立完备的民族法律法规体系,不断开创民族工作法治化的崭新局面,推进民族事务治理体系和治理能力现代化,具有重要的现实意义和长远意义。

    一、自治州分享设区的市的地方立法权

新修改的立法法规定“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”,自治州的人民代表大会及其常务委员会行使设区的市制定地方性法规的职权,自治州人民政府在上述三个方面具有制定政府规章的权力。

党的十八届四中全会决定提出,明确地方立法权限和范围,依法赋予设区的市地方立法权。目前全国设区的市284个,按照原立法法规定,享有地方立法权的有49个(包括27个省、自治区的人民政府所在地的市,4个经济特区所在地的市和18个经国务院批准的较大的市),没有地方立法权的235个。为落实好党中央的精神,既要依法赋予所有设区的市地方立法权,以适应地方的实际需要,又要相应明确其地方立法权限和范围,避免重复立法,维护国家法制统一。因此,新立法法赋予所有设区的市地方立法权的同时,明确设区的市可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规,地方立法权主体的扩容,有利于进一步贯彻落实宪法“遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。“全面深化改革需要地方首创精神,赋予设区的市以地方立法权,既是对这种地方探索的肯定与激励,也是一种约束和责任,通过一种严格的立法权限、范围与程序的控制将地方探索归拢到统一的法治秩序和精神之中。”[2]原来由于这些设区的市没有地方立法权,在惩治相关违法违规问题时,往往遭遇立法层面的障碍,出现执法无据,标准模糊,红头文件缺乏权威等状况。在不重复上位法的前提下,优先考虑解决这些重点领域地方性立法,能够凸显地方立法对城市管理和环境保护的推动促进作用,提升和保障地方政府的治理能力和管理权威。

民族区域自治法第4条第2款规定:“自治州的自治机关行使下设区、县的市的地方国家机关的职权,同时行使自治权。”自治州是我国宪法和法律确定的民族自治地方,“在现行政治体制的架构中,自治州的地位很特殊,上受省或自治区的行政制约,下管辖着若干县、市”,[3]具有不同于一般地方的特殊的行政结构和独特的政治生态环境。3O个自治州国土面积约为235万平方公里,占国土总面积的24.48%;涉及自治民族18个,总人口达5679.3万人,约占全国总人口的4.3%30个自治州共辖有37个县级市、201个县、18个自治县。由于各个自治州成立的时代背景、历史沿革、国土面积、人口总量等客观条件不同,自治州下辖县、市的情况也存在较大差异。自治州与地级市同属地级行政区,而由于许多法律法规都没有赋予与地级市同等的权力,使得自治州行政机关不能享受与地级市同等的职权。另外,国家许多专业性法律法规,都未规定自治州的有关权限,使自治州相对于地级市而言在许多职权职能上出现缺失,直接导致自治州在规划审批、土地管理、矿权设置等方面不具有与地级市同等职权。自治州政府在机构设施上也不能如地级市一样设置规划局、城市管理局等部门,统筹推进全州城镇化进程困难较大。自治州是处于省级和县级的中间层级,起着承上启下的作用,州级政府主要以号召、发动和推动为主,并无实际操作权,其管理审批权、财政支配权和立法权等都不同程度被弱化。赋予自治州与设区的市同样的地方立法权,是对自治州法律地位的“复位”与“正位”,是深入贯彻落实民族区域自治法的重要体现。一方面能够有效解决现行自治州行政管理体制对经济社会发展的束缚,更好地发挥对区域经济的宏观调控能力;另一方面,也可以以此为契机,进一步推动自治州行政体制改革的步伐。[4]

随着自治州立法权的扩容,自治州的立法权限更加充实,享有完整的自治立法权、地方性法规立法权、地方政府规章立法权。立法法修改前,“特定民族自治地方自治条例综合性、唯一性的特征则导致单行条例事实上成为自治州满足日常立法需求的唯一‘制度出口’,其主要弊端有二:一是大量非自治性立法事项披着单行条例的外衣粉墨登场,造成自治立法权滥用;二是基于每年开一次的州人大(不包括常委会)专有立法权的规定,自治州立法效率被严重制约,从而拖慢了法制化建设的脚步”。[5]地方性法规与自治条例和单行条例,有着不同的立法依据、立法主体、效力等级和立法程序,这也决定了两者在立法事项和立法范围上不能混淆。但是,对于民族自治地方制定的地方性法规与自治条例和单行条例在立法事项、内容和范围上有什么区别,宪法和法律并没有给出明确具体的界定。依据新立法法对设区的市和自治州所限定的立法权限与范围,自治州在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等领域的立法,应采取地方性法规或地方政府规章等形式,除非对法律、行政法规不适合民族自治地方的内容做出变通或补充,否则不宜再采用自治立法的方式。从这一视角来看,自治州自治立法和地方性立法的有了较为清晰的界分,也为实践中的自治立法与地方性立法予以明确的指引。还有一点需要指出的是,新立法法为地方政府规章设定了“紧箍咒”,防止地方政府行政权力滥用和越界。设区的市和自治州应当制定地方性法规但条件尚不成熟的,因行政管理迫切需要,可以先制定地方政府规章。但政府规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的,应当提请本级人民代表大会或其常务委员会制定地方性法规,也就是说地方政府规章的是有明确期限的,不能以规章长期替代地方性法规的功能。

   二、城市民族区和民族互嵌型社区建设的法治保障  

城市民族区是既区别于民族自治地方和民族乡镇,又有别于一般市辖区的特殊行政建制,其前身都是城市民族自治区,曾是新中国民族区域自治的组成部分,与民族区域自治制度有着内在的必然联系。城市民族区产生于上世纪50年代新中国第一部宪法实施后,是党和国家为了适应城市的高度统一、有机协调发展,更好地保障在城市聚居的少数民族的平等权利,在更改城市民族自治区的基础上采取的一种与民族因素相关的特殊的地方政权形式,与民族乡一起丰富了中国民族区域自治制度的补充形式,是马克思主义民族理论中国化的重要成果。目前全国共有河南郑州市管城回族区、开封市顺河回族区、洛阳市瀍河回族区、内蒙古呼和浩特市回族区和黑龙江齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区5个城市民族区。开封市的顺河回族区有汉、回、满、蒙等20多个民族,是开封市面积最大、人口最多的城区,但由于开封原来不具备地方立法权,对顺河区少数民族群众权益保障造成了一定的消极影响。目前五个城市民族区所在的市都具备了地方立法权,将有关城市民族区的法律法规、政策落实到位,并进一步通过立法的形式将一些好的政策、规范上升到制度层面,能够更好地促进和保障城市民族区经济社会发展。位于河南省的三个城市民族区所在的市还可以利用区位优势,就有关少数民族的共性问题整合三市立法资源,深入展开立法协作,从而降低立法成本,提高立法质量和效率。



[1] 《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》总计46条,目前媒体报道据此认为原立法法修改达46处,应为媒体误读。

[2] 王旭:《以立法凝聚公意与权威》,《人民日报》,201536日。

[3] 黄元姗:《自治州在宪法法律中的地位与作用》,《中南民族大学学报》(人文社会科学版)2011年第4期。

[4] 20121月,国务院颁布《关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》,“支持黔东南州实施凯里—麻江同城化发展,……率先开展自治州辖区行政体制改革研究。”全国人大民族委员会、国家民委联合调研组,国家民政部、国家民委联合调研组分别到黔东南州进行自治州辖区行政体制改革进行调研。黔东南州以国发2号文件为政策支撑,初步开展了自治州辖区行政体制改革试点工作。参见张殿军:《自治州及其辖区行政体制改革的困境与创新》,《民族研究》2013年第3期。

[5] 郑毅:《期待修改后的〈立法法〉引领民族法治新进程》,《中国民族报》2015313日。


以下内容略

作者简介:张殿军,大连民族大学文法学院副教授,法学博士,硕士研究生导师,主要从事民族法学、民族政治学研究。