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贯彻依法行政理念推进权力清单制度

党第十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),提出一系列关于全面推进依法治国的新要求和新论断。关于“深入推进依法行政,加快建设法治政府”部分,两次提到通过权力清单制度,坚决消除权力设租寻租空间,并且各级政府及其工作部门应该依据权力清单进行政务公开,将政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程的都放置在阳光之下。

一、权力清单制度的内涵

追根溯源,权力清单制度正式提出是在党的十八届三中全会上,“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度,依法公开权力运行流程”。何为权力清单?即指行政机构或行政部门在行使行政职权之际,其职能和权限,应以清单列表的方式进行列举;作出行政行为的行政机关在履行职能、行使权力的时候,应当按照依法律、法规确立的清单进行,不属于清单列举范围内的职能和权限,行政机关不得为之,这也正符合英国著名政治学家约翰·洛克所提出的有限政府有限权力理论。党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,为了强化权力运行制约和监督体系,推行地方各级政府及其工作部门的权力清单制度,对我国行政机构依法行政具有重要意义。

权力清单制度奉行的原则,即行政机构作出的行政行为要有相应的法律授权,法无授权不可为。2010年,《国务院关于加强法治政府建设的意见》中提出,各级行政机关要自觉在宪法和法律范围内活动,严格依照法定权限和程序行使权力、履行职责。因此,权力清单的范围应当涵盖我国各级政府和各个政府部门的行政权力,但涉及国家秘密的公共权力可以排除在清单之外。地方各级行政机构及其职能部门对外作出具体行政行为时,如作出行政许可、行政处罚、行政强制、行政确认、行政征收、行政给付、行政裁决等,应当列入权力清单之中。这也体现了全面推进依法行政、建设法治政府的基本要求。

权力清单制度的核心是简政放权,关键是精确明细。围绕减少层次、优化流程、提高效能、方便办事的目标,分析每项权力的运行过程,找准权力运行的关键节点,厘清各个节点的内在联系,优化权力运行流程,固化业务操作程序。对于每一项公共权力,权力清单都应明确权力的名称、来源(其依据的法律法规)、行使部门、行使规则、监督投诉渠道等。让行政相对人一目了然,通过权力清单知晓行政行为的具体内容,这是依法行政的必要条件。

二、依法实施权力清单制度的必要性

当前,权力清单制度仅在政府和党的政策性文件中才有体现,有的地方行政机构虽然进行过制度试点,但是没有明确的法律法规对权力清单制度予以规范。所以,一直以来权力清单没有明确的法律地位,行政权力清单制度的法制化进程更是折戟沉沙。毋庸置疑,权力清单能够得以贯彻和施行,必须要法制化。所以,依法实行权力清单制度有如下三个必要性。

(一)促进权力清单制度推行的必要性

2005年,河北邯郸试点权力清单制度以来,地方各级行政机构陆续效仿试行权力清单。时至今日,近十年的时间,并没有出台关于规范权力清单的法律法规或行政规章。这导致实践中,权力清单乱象丛生,没有明确的制定规范,没有清楚的内容界定,没有明确的实施办法。晚近,党的决策性文件对权力清单制度加以明确,特别是十八届三中、四中全会的《决定》中,强调权力清单对依法行政至关重要。虽然该《决定》是中央作出的重大决策文件,但归根结底还是软法,不具有硬法的强制执行力。这也导致了全国的权力清单制度乱象丛生,没有明确的统一标准。俾众周知,我国把依法治国作为治国方略,法律作为权威的社会规则与党的政策文件相比,具有稳定性和强制力,有利于权力清单制度的依法实现。如同十八届四中全会公报中所言,“法律是治国之重器,良法是善治之前提”、“必须坚持立法先行,发挥立法的引领和推动作用”。

2011年,浙江省人社厅曾在其网站公示其下属39个职能部门和管辖单位的权力清单以及权力运行流程图等,但在网站上权力清单仅短暂显现后就被撤回,让人匪夷所思。[1]行政机构作为公权力机关,有其信赖利益保护原则制约,草率的公布随意的撤回,实为不妥。换言之,这也充分说明,仅凭软法政策的鞭策是无法约束行政机构的,唯独具有强制性的法律才能将党的决策贯彻推行到权力机构之中。十八大后,党的政策文件已经多次强调权力清单制度的重要性,足以体现党和国家代表的人民的意志,此时,立法机关将权力清单制度以法律规范的形式予以确认是十分必要的。

(二)确保权力清单内容法定的必要性

权力清单制度的施行无异于对行政权力的有效限制,无形中挑战了传统的行政权力。在这场观念的变革中,行政机构需要由内而外的主动改变传统观念。权力清单的内容法定,从某种程度上说,一定会影响到传统行政机构的运行模式,变革之后带来一系列的连锁反应,行政机构应该未雨绸缪。所以,传统的行政机构会对新的制度产生反对和抵制也情有可原,正如微软CEO萨提亚·纳德拉所言“改变往往比创造更艰难”。因此,改革既要由行政机构由内而外的自我转变,也要给予法治的外力,迫使顽固不明者转变行政行为方式,将权力清单制度落到实处。法律规定要明确清单内容,要通过法定主体对权力清单的内容进行必要的审查,看其是否客观、真实、合法、合理,权力清单内容依法公布,对于不符合法律要求的清单内容要在审查监督程序中予以纠正,以防止人为的恶意扩大行政权力内涵和外延,确保权力清单的量与质有机统一。着眼于现代法治精神,行政机构的行政权力是法律授予的,是人民授予的,行政机构无授权即无权力。基于此,行政机构的行政职权应该是法定的,权力的内容也应该法定,行政权力清单的内容法定就是很好的制约机制,行政机构不可以妄自设定权力,通过法制化的权力清单制度,给政府的政权力划出明晰的边界。因此,确保权力清单内容法定的必要性。

(三)确保权力清单制度有效实施的必要性

权力清单制度重中之重是依法实施。当权力清单的内容以法制化的形式对外表现的时候,实际上就赋予了其约束力和强制力,任何个人或者组织机构都必须依法遵守执行。尤其是对行政机构而言,需要严格按照权力清单和流程图实施行政职权,不可以肆意妄为,否则,利益受损的行政相对人有权采取司法救济手段提起诉讼,行政主体要承担相应的法律责任。通过法律规范明确权力清单的地位和内容,有效加强权力清单的法律强制力,确保权力清单得到有效实施,真正实现把权力关在笼子里,真正为人民服务的行政誓言,在通往法治国家的道路上迈出坚实的一部。由此可见,确保权力清单制度依法实施是必要的。



[1]孔令泉:《上网的权力清单为何自己收回》,《民主与法制时报》20111114日(A03)版。

  以下内容略  

(第一作者,王淑敏,大连海事大学,教授,博导;第二作者,安健飞,大连海事大学,博士研究生。)