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法治是实现国家治理现代化的制度保障

党的十八届三中和四中全会,相继出台《中共中央关于全面推进改革开放若干重大问题的决定》和《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下称《依法治国决定》),这两份文件为科学把握全面推进国家治理体系现代化与全面推进依法治国的辩证统一关系提供重要指导,文件之间具有承接关系。习近平在作《关于<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的说明》时指出:“党的十八大提出了全面建成小康社会的奋斗目标,党的十八届三中全会对全面深化改革作出了顶层设计,实现这个奋斗目标,落实这个顶层设计,需要从法治上提供可靠保障”。习近平也多次强调“《依法治国决定》体现全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国这‘三个全面’的逻辑联系”,“法律是治国之重器,法治是国家治理体系和治理能力的重要依托”。从这个意义上讲,十八届三中全会提出的国家治理体系和治理能力现代化能否实现,法治扮演着极其重要的角色。

一、实现国家治理现代化的标准

“治理”与“管理”虽然只有一字之别,但在内涵上却又有很大差异。一是主体不同,管理的主体特指政府或其他国家权力机关,而治理的主体还包括企业、社会组织、其他社会自治力量乃至个人。十八大以来,中央多次强调要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”,实际上已经体现了多元共治的理念。这一变化意味着,政府不再只是治理的主体,而且也是被治理的对象,社会不再只是被治理的对象,也是治理的主体。二是运作不同,管理的运作模式通常是单向的、强制的、刚性的;治理的运作模式则是复合的、合作的、包容的。三是权威的来源不同。政府的管理权来自于权力机关的授权,尽管权力机关授权从根本上仍属人民授权,但该授权毕竟是间接的。而治理权当中的相当一部分由人民直接行使,无需中间授权。

治理”优于“管理”的根本原因在于管理更多倾向于权力统制,治理更多地倾向于权威约束。权威与权力是不同的。权威可最简单地定义为“正当的权力”。权力是影响他人行为的能力,而权威则是发挥此影响的权利。因此权威的基础是公认的必须服从的义务,而不是任何形式的强迫或控制。从这个意义上讲,权威是披着合法和正当外衣的权力。通过权力获得的秩序往往是表面的、零散的、非持久的;经由权威实现的秩序具有内在、统一、稳定的特点。人们对权力安排的服从可能有被迫的成分,但是对权威的安排的服从则属于认同。反对者可能不得不服从权力作做出的安排,但是服从不等于认同。权威就被认为是一种正当的权力,是极具公众影响力的威望。德国社会学家马克斯·韦伯认为,任何组织的形成、管治、支配均建构于某种特定的权威之上,适当的权威能够消除混乱、带来秩序;而没有权威的组织将无法实现其组织目标,他提出了三种正式的政治支配和权威的形式,分别为传统权威、魅力权威、以及理性法定权威。传统权威源于历史,魅力权威来自个人的非凡品质,理性法定权威则建立在一套非人格化的规则基础上。国家治理现代化当然具有理性法定权威的特征和优势,实现了权力和权威的有机结合。


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本文作者:大连市委党校法学教研部  姜田龙